Dei siste månadane har det bygd seg opp eit langt større press enn før for ei ny, omfattande utviding av Den europeiske unionen. Den viktigaste årsaka til den nye framdrifta er at Russlands invasjon av Ukraina har fått Frankrikes president Emmanuel Macron til å snu frå å vera brems til å bli pådrivar for utviding. Innan ti år kan EU ha fått frå seks til åtte-ni nye medlemsland. EU er ikkje blitt utvida sidan Kroatia slutta seg til i 2013.

(Biletet over viser president Volodymyr Zelenskyj med Europaparlamentets president, Roberta Metsola, i Europaparlamentet 9. februar 2023. © European Union 2023 – EP.)

I tillegg til Ukraina og Moldova, som fekk kandidatstatus i fjor, har Georgia søkt om medlemskap. Frå før er Nord-Makedonia, Montenegro, Albania, Serbia, Bosnia-Hercegovina anerkjent som kandidatar. Dei blir truleg trekte med dersom EU vedtar å starta forhandlingar med Ukraina og Moldova. Også Kosovo kan bli aktuelt som medlemsland. Det er heller ikkje utelukka at det kan koma ny dynamikk i Tyrkias forhold til EU (som var Tyrkias krav for å gå med på svensk Nato-medlemskap). Tyrkia er det landet som har hatt kandidatstatus lengst, heilt sidan 1999.

Frankrike har tradisjonelt prioritert fordjuping av EU-samarbeidet framfor utviding. Argumentet har vore at kvar utviding har gjort EU meir tungrodd og mindre vedtaksført. Macron har derfor gått inn for ein ny runde med traktatreform. Han medverka til at EU i 2019 oppretta ein «Konferanse om Europas framtid». Konferansen fekk lite merksemd på grunn av Covid-pandemien og Russlands invasjon av Ukraina, men leverte tilrådingane sine i mai 2022. Europaparlamentet har seinare gått inn for å setja ned eit «konvent» som skal omsetja tilrådingane til praktiske forslag, ikkje minst til traktatreform. Dei fleste av EUs grunnleggjarland, inkludert Frankrike og Tyskland, er for dette, men dei har fleirtalet av medlemslanda mot seg.

Dette er truleg ein av grunnane til at Macron i Bratislava i slutten av mai uttrykte støtte til ein ny, stor utvidingsrunde utan krav om føregåande EU-reform. Han har innsett at eit større EU, spesielt med Ukraina innanfor, vil vera ei viktig motvekt mot Russlands og Kinas forsøk på å undergrava Vesten og den liberale verdsordenen. Det vil dessutan gi EU større tyngde i Nato. Meir europeisk «strategisk autonomi» i høve til USA er ei  av favorittmålsettingane hans. Dessutan kan Macron ha tenkt at utviding i seg sjølv kan vera ein måte å tvinga fram reform av EU. I slutten av august tok han såleis til orde for eit EU «i fleire hastigheiter», også kalla «variabel geometri».

Dette er ein gammal tanke som har vist seg vanskeleg å gjennomføra på noko systematisk vis. Likevel er EU-samarbeidet dei seinare åra blitt monaleg fordjupa, utvida og differensiert nettopp på grunn av stort behov kopla med ein tidlegare ukjent vilje til å finna pragmatiske og praktiske løysingar. Det beste dømet er opprettinga av eit i stor grad lånefinansiert fond utanom det ordinære EU-budsjettet for gjenoppbygging etter Covid-pandemien (kalla NextGenerationEU). Mogelegheitene EU-traktatane gir til fleirtalsvedtak på fleire område og til samarbeid ikkje alle er med på er også blitt utnytta betre.

Den komande utvidingsprosessen vil likevel krevja endå meir fleksibilitet og nytenking for å koma i mål. Mange snakkar nå om at Ukraina og nye medlemsland kan innpassast gradvis i EU, mellom anna ved å bli med i den indre marknaden og i mange av EUs mange samarbeidsprogram, ikkje minst Det grøne skiftet, før dei blir fulle medlemmer.

I så fall vil det opna nye mogelegheiter, men også utfordringar for utanforland som Noreg og Storbritannia. Det er å vona at sistnemnde etter kvart nærmar seg EU, særleg ved å bidra til styrking av Europas forsvarsevne. For Noreg sin del vil spørsmålet om full EU-medlemskap bli endå meir aktuelt.

Å tilpassa EU-budsjettet til Ukraina og andre nye medlemsland vil likevel truleg bli den største utfordringa for EU. Dette er land med monaleg lågare levestandard enn EU-gjennomsnittet, samstundes som det grøderike Ukraina vil utgjera ein alvorleg konkurrent for EUs nåverande bønder, ikkje minst dei polske. Den felles landbrukspolitikken, samhøyrepolitikken og andre overføringsordningar vil måtta tilpassast. Budsjettet må truleg aukast monaleg, også for å gi rom til meir forsvarssamarbeid.

For kandidatlanda blir den største utfordringa å tilpassa sitt lovverk til EUs lover og reglar (det såkalla acquis communautaire). Her er det ikkje noko slingringsmonn. Det er truleg dette som vil ta mest tid.  

Europakommisjonen vil leggja fram si tilråding om start av nye medlemskapsforhandlingar i oktober. Det europeiske rådet (stats- og regjeringssjefane) vil ta stilling til dette i desember. Dersom begge er positive, vil forhandlingar kunna starta neste år, då det dessutan er val til Europaparlamentet. I beste fall vil forhandlingar kunna sluttførast i løpet av den neste kommisjonens tenestetid, 2024-2029. Eit tiårsperspektiv er meir realistisk.

Elles er den grunnleggjande føresetnaden for ukrainsk medlemskap sjølvsagt at Russlands forsøk på å leggja Ukraina under seg mislukkast. Samstundes med at EU førebur seg på og eventuelt gjennomfører medlemskapsforhandlingar, vil derfor den militære støtta til Kyiv måtta halda fram. EU har også tatt ansvaret for halvparten av den internasjonale støtta til gjenoppbygging av Ukraina etter at krigen er over. Den samla kostnaden for dette er førebels anslått til 411 milliardar USD dei neste ti åra.

Bakgrunn:

Nathalie Tocci: «How the EU can enlarge», Politico, 24. juli 2023.

Nicolai von Ondarsa og Minna Ålander: «After the Conference on the Future of Europe: Time to Make Reforms Happen», Stiftung Wissenschaft und Politik, 26. august 2022.

Mark Dawson: «The National Case for Reforming the EU Treaties», Verfassungsblog, Hertie School of Government, Berlin.

Philippe Ricard: «Central Europe and NATO: Macron’s Double Diplomatic Shift», Le Monde , 29. juni 2023.

CER Podcast: «Is the EU ready for enlargement?», Centre for European Reform, 26. juli 2023.